Raport nt. Konstytucji.odt

TRYB UCHWALANIA USTAW PRZEZ SEJM W ŚWIETLE NOWEJ KONSTYTUCJI I REGULAMINU SEJMU

Katedra Prawa Konstytucyjnego i Instytucji Politycznych UG

Kierownik katedry
Profesor nadzwyczajny

dr hab. Andrzej Szmyt

Raport nr 113

Uchwalenie przez Zgromadzenie Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r. nowej Konstytucji RP1) skłania do spojrzenia na tryb ustawodawczy2) w świetle nowych podstaw konstytucyjnych, aczkolwiek istotne elementy tegoż trybu wciąż szeroko normowane są w Regulaminie Sejmu z 1992 r.3) Od dnia wejścia w życie nowej Konstytucji oba te akty4 stanowić będą główne podstawy normatywne postępowania ustawodawczego. Regulacja konstytucyjna postępowania ustawodawczego ma charakter niepełny, choć szerszy w swoim zakresie niż wcześniejsze regulacje tej rangi, pełniejsze zaś unormowanie w Regulaminie Sejmu znajduje - stosownie do zasady autonomii Sejmu - swą podstawę w art. 112 Konstytucji, przewidującym iż "organizację wewnętrzną i porządek prac Sejmu oraz tryb powoływania i działalność jego organów, jak też sposób wykonywania konstytucyjnych i ustawowych obowiązków organów państwowych wobec Sejmu określa regulamin Sejmu uchwalony przez Sejm". Z założenia przepisy konstytucyjne i regulaminowe są merytorycznie komplementarne, jednak wyraźne ich rozgraniczenie konieczne jest m.in. z uwagi na konsekwencje ich naruszenia. Złamanie - w interesującym nas zakresie - przepisów konstytucyjnych stanowi naruszenie ustawowego trybu wymaganego do wydania ustawy, co - w razie zaskarżenia tak uchwalonego aktu - może prowadzić do orzeczenia przez Trybunał Konstytucyjny o niezgodności uchwalonej ustawy z Konstytucją: naruszenie zaś przepisów Regulaminu Sejmu w zakresie obejmującym tryb ustawodawczy w zasadzie nie podlega orzecznictwu Trybunału Konstytucyjnego.5)

Na wstępie zaznaczyć można, iż nowa Konstytucja - tak zresztą jak i poprzednie - nie daje zwartej i pełnej charakterystyki prawnej każdego aktu normatywnego, w tym i ustawy. Konstrukcję prawną ustawy trzeba więc rekonstruować na podstawie całego szeregu różnych przepisów konstytucyjnych.6) Należy jednak zwrócić uwagę na fakt, iż już pierwszy artykuł w rozdz. III Konstytucji, poświęcony źródłom prawa, wskazuje na ustawę jako źródło powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej (art. 87 ust. 1). Niewątpliwie też jednym z elementów charakterystyki prawnej ustawy jest szczególna, w swym zarysie konstytucyjnie określona, procedura dochodzenia ustawy do skutku, określana najczęściej mianem trybu (postępowania) ustawodawczego.

Pomijając nieco aspekt czysto chronologiczny, należałoby dalsze uwagi rozpocząć od konstytucyjnego stwierdzenie, iż "władzę ustawodawczą w Rzeczypospolitej Polskiej sprawują Sejm i Senat" (art. 95 ust. 1). Przepis powyższy, pierwszy w konstytucyjnym rozdz. IV, dotyczącym Sejmu i Senatu, nawiązuje do art. 10 tejże Konstytucji, gdzie w rozdz. I (Rzeczpospolita) statuuje się zasadę podziału władzy, wyodrębnia m.in. władzę ustawodawczą oraz określa organy ją sprawujące. W kontekście tych przepisów zauważyć należy, iż Prezydenta RP zalicza Konstytucja jednoznacznie do organów władzy wykonawczej (art. 10 ust. 2), aczkolwiek przewiduje udział tego organu w dochodzeniu ustawy do skutku (art. 122), jak też, że choć Sejm i Senat określone są jako organy władzy ustawodawczej, to z formuły tej płynie jedynie wniosek o jednorodności charakteru ustrojowego tych organów, co nie oznacza, iż w toku postępowania ustawodawczego rola każdego z nich jest równorzędna.
Już wspomniane przepisy konstytucyjne wyraźnie nadają ustawie charakter aktu pochodzącego od parlamentu. Dla ścisłości należy jednak zasygnalizować, iż Konstytucja przewiduje także, choć wyraźnie wyjątkowo, dopuszczalność stanowienia aktu o mocy ustawy przez organ pozaparlamentarny. Chodzi tu o art. 234 Konstytucji, stanowiący iż jeżeli w czasie stanu wojennego Sejm nie może zebrać się na posiedzenie, Prezydent Rzeczypospolitej na wniosek Rady Ministrów wydaje rozporządzenia z mocą ustawy; zakres i granice takich rozporządzeń wyznacza art. 228 ust. 3-5 Konstytucji, a rozporządzenia te podlegają zatwierdzeniu przez Sejm na najbliższym posiedzeniu Izby. Rozporządzenia z mocy ustawy mają - jak i ustawy - charakter źródeł powszechnie obowiązującego prawa. Wskazana kompetencja Prezydenta jest wyjątkiem od zasadniczego rozdzielenia zadań między organy państwowe, jakie należałoby przyjąć w myśl zasady trójpodziału władzy.
Przepisy nowej Konstytucji wymagają zasygnalizowania jeszcze dwóch nowych rozwiązań, określających pozycję ustawodawcy. Po pierwsze - w art. 25 ust. 5 Konstytucji ustrojodawca przesądził, że stosunki między Rzecząpospolitą Polską a innymi - niż Kościół Katolicki - kościołami oraz związkami wyznaniowymi określają ustawy "uchwalone na podstawie umów zawartych przez Radę Ministrów z ich właściwymi przedstawicielami". Jak się wstępnie wydaje, konstytucyjna formuła kryje w sobie - dla ustawodawcy - pewne ograniczenia tak kompetencyjno-proceduralnej, jak i merytorycznej natury. Po drugie - rozwiązanie szczególne zawarte zostało w art. 90 Konstytucji. Przepis konstytucyjny dopuszcza tu, iż Rzeczpospolita Polska może na podstawie umowy międzynarodowej przekazać organizacji międzynarodowej lub organowi międzynarodowemu kompetencje organów władzy państwowej w niektórych sprawach, przy czym zgoda na ratyfikację takiej umowy może być wyrażona w drodze ustawy uchwalonej przez Sejm i Senat na konstytucyjnych warunkach (ust. 2), albo też zgoda taka może być uchwalona w referendum ogólnokrajowym zgodnie z przepisem art. 125 Konstytucji (ust. 3). Wprawdzie uchwałę w sprawie wyboru trybu wyrażenia zgody na ratyfikację podejmuje tu Sejm, ale czyni to bez udziału Senatu, przy czym wybór drogi referendalnej oznaczałby przekreślenie tych możliwości oddziaływania Senatu, jaki organ ten miałby w przypadku zastosowania drogi ustawodawczej; kwestia ta jest jednak przesądzona wyraźnym rozstrzygnięciem ustrojodawcy. Z interesującego nas punktu widzenia istotna jest natomiast ogólność formuły zawartej w art. 90 ust. 3 Konstytucji, pozwalającej - być może - na poddanie pod referendum wniesionego przez Sejm projektu ustawy o wyrażeniu zgody na ratyfikację takiej umowy albo też na zastosowanie innej "formy" w postępowaniu referendalnym. W wypadku pierwszej formuły mielibyśmy może - wyjątkowo na gruncie Konstytucji - do czynienia z "ustawą referendalną",7) tj. z ustawą ustanowioną przez Naród w drodze referendum.

Prawo inicjatywy ustawodawczej

8)                           Art. 118 nowej Konstytucji jest pierwszym z jej przepisów, wprost poświęconym trybowi ustawodawczemu. Reguluje on zagadnienie inicjatywy ustawodawczej, stanowiąc, iż "inicjatywa ustawodawcza przysługuje posłom, Senatowi, Prezydentowi i Radzie Ministrów" (ust. 1). W tym zakresie podmiotowym nie zaszły więc zmiany, w porównaniu z wcześniejszymi unormowaniami Małej Konstytucji z 1992 r. Dużą natomiast zmianę zawiera art. 118 ust. 2 w stwierdzeniu, że "inicjatywa ustawodawcza przysługuje również grupie co najmniej 100 000 obywateli mających prawo wybierania do Sejmu"; tryb postępowania w tej sprawie określić ma ustawa. Wprowadzenie tzw. inicjatywy ludowej - wzorem niektórych innych państw - analizowane i postulowane było w polskiej doktrynie prawnoustrojowej od wielu lat,9) jednak dopiero Konstytucja z 1997 r. zrealizowała ten postulat po raz pierwszy. Zgodnie z utrwaloną od dawna praktyką i doktryną formuła konstytucyjna (a zawiera ją też art. 29 ust. 1 Regulaminu Sejmu), iż "inicjatywa ustawodawcza przysługuje" utożsamiona jest z pojęciem "prawa inicjatywy ustawodawczej", rozumianym jako prawo przedkładania Sejmowi projektu ustawy z takim skutkiem prawnym, że organ ten obowiązany jest projekt rozpatrzyć w przewidzianej ku temu procedurze. Czynność "przedłożenia Sejmowi projektu ustawy" tożsama jest z wykonaniem przysługującej podmiotowi inicjatywy ustawodawczej, co pośrednio wynikałoby z brzmienia art. 118 ust. 3 Konstytucji. Nie jest więc inicjatywą ustawodawczą stosowanie różnych form inspirowania wydania ustawy, np. poprzez apele, skargi na ustawodawstwo, oddziaływania polityczne.
Konstytucyjne wyliczenie podmiotów, którym przysługuje inicjatywa ustawodawcza, ma charakter wyczerpujący. Podmioty te mogą przedkładać projekty osobno, ale mogą też przedłożyć projekt wspólnie. Prezydenckie prawo inicjatywy ustawodawczej jest kompetencją przyznaną temu organowi dopiero po jego przywróceniu w 1989 r.; nie przysługiwało Prezydentowi w okresie międzywojennym i jak na rozwiązania przyjmowane we współczesnych państwach jest dość nietypowe. Zgodnie z art. 144 ust. 3 pkt 4 Konstytucji prezydencka inicjatywa ustawodawcza nie wymaga kontrasygnaty ze strony Prezesa Rady Ministrów. Inicjatywa ustawodawcza Senatu jest kompetencją całego organu, nie zaś uprawnieniem indywidualnym senatora lub ich grupy. Także uprawnieniem kolegialnym całego organu jest inicjatywa ustawodawcza przysługująca Radzie Ministrów. Rządowe prawo inicjatywy ma dawny rodowód i jest - poza klasycznym systemem prezydenckim - uprawnieniem tego organu występującym powszechnie. Także w Polsce rząd zawsze dysponował tym prawem, a trwałe doświadczenia historyczne pokazują, że rządowe przedłożenia ustawodawcze we wszystkich krajach stanowią zdecydowaną większość wnoszonych projektów i te właśnie przedłożenia najczęściej są uchwalane.10) W systemie podziału władzy Rada Ministrów nie może być prawnie zobowiązana - w drodze rezolucji Sejmu - do przedłożenia Izbie określonego projektu ustawy, choć działania takie mogą być podejmowane w płaszczyźnie politycznej, włącznie z ewentualną odpowiedzialnością przed Sejmem w trybie art. 157 ust. 1 Konstytucji. Często natomiast spotykanym na świecie i o długim rodowodzie jest przepis ustanawiający wyłączność rządu w zakresie przedkładania parlamentowi projektu ustawy budżetowej czy projektu ustawy upoważniającej do ratyfikacji umowy międzynarodowej. Polska regulacja konstytucyjna ma dziś szerszy - niż w Małej Konstytucji z 1992 r. zakres w odniesieniu do wyłączności inicjatyw rządowych w zakresie ustaw finansowych (art. 221),11) natomiast wyłączność w odniesieniu do ustaw wyrażających zgodę na ratyfikację umów międzynarodowych funkcjonuje w praktyce mimo braku expressis verbis stosownego przepisu.12) Można w tym już miejscu także zasygnalizować, iż tylko Rada Ministrów może niektóre z uchwalonych przez siebie projektów ustaw uznać za "pilne" (art. 123). Gdy chodzi o "inicjatywę ludową", to w sensie organizacyjno-proceduralnym nie da się jej jednak zrealizować bez wcześniejszego uchwalenia ustawy, do której odsyła art. 118 ust. 2 in fine; jest też oczywiste, że z braku tej instytucji we wcześniejszych przepisach konstytucyjnych nie ma dotyczących jej postanowień w dotychczasowych przepisach Regulaminu Sejmu, konkretyzującego i uzupełniającego przepisy konstytucyjne.
Konstytucyjne sformułowanie, że inicjatywa ustawodawcza przysługuje "posłom", pozwala na wniosek, iż poselskie prawo inicjatywy ustawodawczej rozumieć można jako prawo "współuczestniczenia" w przedkładaniu projektu. Nie jest to więc uprawnienie indywidualne posła, ani też - jak w przypadku Senatu i Rady Ministrów - całego organu. Konkretyzacji przepisu konstytucyjnego dokonuje Regulamin Sejmu,13) w stosownym zakresie przewidując, iż "poselskie projekty ustaw mogą być wnoszone przez komisję sejmową lub co najmniej 15 posłów podpisujących projekt" (art. 29 ust. 2). Określenie liczebności "grupy" jest autonomiczną decyzją samego Sejmu. Nie ma przy tym znaczenia prawnego, czy projekt pochodzi od posłów większości rządzącej, czy też od posłów opozycji. Dominuje też w doktrynie pogląd, iż w oparciu o takie brzmienie przepisu konstytucyjnego byłaby możliwa też taka jego regulaminowa konkretyzacja, która prawo inicjatywy ustawodawczej przyznawałaby także innym - poza komisjami - organom wewnętrznym Izby, z wyjątkiem organów jednoosobowych. Grupę 15 posłów wyodrębnia Regulamin Sejmu według kryterium liczby podpisów, bez znaczenia prawnego są więc inne cechy, choć w praktyce sejmowej w szczególności chodzi często o kryterium partyjne. Ponieważ regulaminowa liczebność grupy mogącej utworzyć - na zasadzie czysto politycznej - klub (art. 9 ust. 2), jest taka sama, jak grupy uprawnionej do inicjatywy ustawodawczej, to de facto każdy klub poselski może przedłożyć Sejmowi projekt ustawy samodzielnie, niezależnie od poparcia innych sił politycznych w Izbie. Z brzmienia przepisu regulaminowego wynika jednak, że prawnie biorąc to nie klub (frakcja) ma prawo inicjatywy ustawodawczej, a składane przez posłów podpisy świadczyć mają o ich indywidualnym poparciu dla projektu. Wycofanie podpisu przez niektórych posłów powoduje - jeśli oznacza to spadek liczby podpisów poniżej regulaminowej granicy - brak poparcia przez "uprawniony" podmiot, co czyni projekt nieistniejącym prawnie.

2.       Ostatni z przepisów nowej Konstytucji, dotyczących inicjatywy ustawodawczej stanowi, iż "wnioskodawcy przedkładając Sejmowi projekt ustawy, przedstawiają skutki finansowe jej wykonania" (art. 118 ust. 3). Unormowanie to - w porównaniu ze stanem dotychczasowym, tj. art. 15 ust. 2 Małej Konstytucji z 1992 r. - zawiera dwie istotne zmiany. Po pierwsze - wymieniony w powoływanym przepisie obowiązek obejmuje teraz wszystkie podmioty dysponujące prawem inicjatywy ustawodawczej, a nie - jak poprzednio - tylko Radę Ministrów. Rozwiązanie obecne jest racjonalniejsze i konsekwentniejsze, poprzednie zaś słusznie było z tego punktu widzenia krytykowane. Druga zmiana polega na tym, iż obecny przepis nie przewiduje istniejącego poprzednio obowiązku - obciążającego wówczas także tylko Radę Ministrów - załączenia do zgłoszonego projektu ustawy projektów podstawowych aktów wykonawczych. Wstępnie wydaje się, że o ile objęcie zniesionym obowiązkiem wszystkich podmiotów inicjatywy ustawodawczej nie miałoby ustrojowego i merytorycznego uzasadnienia, to jednak utrzymanie go - jak dotychczas - wobec rządu zasługiwałoby na uznanie. Rozwiązanie dotychczasowe oparte było na założeniu, że to głównie rząd dysponuje zapleczem instytucjonalno-merytorycznym, które pozwala mu na właściwe opracowanie aktów wykonawczych do ustaw oraz przy uwzględnieniu tegoż faktu, że to rząd jest w praktyce głównym organem uprawnionym lub zobowiązanym do wydania aktów wykonawczych. Stosownie do takich założeń i przepisu Małej Konstytucji Regulamin Sejmu zawiera - w tym zakresie - dwa różne przepisy. Po pierwsze - art. 31 ust. 3a powtarzający za Małą Konstytucją, iż do uzasadnienia wniesionego przez Radę Ministrów projektu ustawy dołącza się projekty podstawowych aktów wykonawczych, po drugie - art. 31 ust. 2 pkt 6 nakazujący, co istotne jest zwłaszcza wobec innych niż rząd podmiotów inicjatywy ustawodawczej, by uzasadnienie projektu przedstawiało "założenia" projektów podstawowych aktów wykonawczych. Ideą przewodnią tego rodzaju przepisów jest przekonanie, iż pełniejsza ocena przez posłów rozpatrywanego projektu ustawy możliwa jest dopiero przy łącznym uwzględnieniu treści ustawowych i odesłanych do aktu wykonawczego. Należy jednak zaznaczyć, iż zmiana przepisów konstytucyjnych w tym zakresie nie musi pociągać za sobą zmiany przepisów Regulaminu Sejmu; wymienione w art. 31 Regulaminu obowiązki nadal mogą - choć teraz z inną mocą - obciążać podmioty inicjatywy ustawodawczej. Dla ich utrzymania wystarczającą podstawę stanowi art. 112 nowej Konstytucji.

Warunki prawne wniesienia projektu

Jak z powyższego wynika, konstytucyjna regulacja inicjatywy ustawodawczej nie wyczerpuje całego zakresu problematyki, a jej uzupełnienie stanowi regulacja regulaminowa. Poza elementami już ukazanymi, Regulamin Sejmu przesądza, że projekty ustaw składa się w formie pisemnej na ręce Marszałka Sejmu; wnosząc projekt wnioskodawca wskazuje swego przedstawiciela upoważnionego do reprezentowania go w pracach nad tym projektem (art. 31 ust. 1). Regulaminowy przepis art. 31 ust. 2 - 3 jest jedynym, który ustanawia generalny obowiązek przedkładania Sejmowi uzasadnienia do projektu ustawy. Potrzeby uzasadnienia nie sposób kwestionować, jeśli zważyć, iż jest ono dokumentem, który pozwala posłom w toku prac ustawodawczych zapoznać się z całokształtem okoliczności, związanych z konkretną inicjatywą ustawodawczą. Zgodnie z Regulaminem Sejmu, uzasadnienie do projektu ustawy powinno: 1) wyjaśniać potrzebę i cel wydania ustawy, 2) przedstawiać rzeczywisty stan w dziedzinie, która ma być unormowana, 3) wykazywać różnicę pomiędzy dotychczasowym a projektowanym stanem prawny, 4) przedstawiać przewidywane skutki społeczne, gospodarcze, finansowe i prawne, 5) wskazywać źródła finansowania, jeżeli projekt ustawy pociąga za sobą obciążenie budżetu Państwa lub budżetów jednostek samorządu terytorialnego, 6) przedstawiać założenia projektów podstawowych aktów wykonawczych, 7) przedstawiać wyniki przeprowadzonych konsultacji i dyskusji publicznych oraz informować o przedstawionych wariantach i opiniach, w szczególności jeżeli obowiązek zasięgania takich opinii wynikał z przepisów ustawy (art. 31 ust. 2-3). W przypadku, gdy projekt ustawy wnosi Senat, Prezydent, Rada Ministrów albo komisja sejmowa, uzasadnienie powinno zawierać stwierdzenie o zgodności projektu ustawy z prawem Unii Europejskiej albo oświadczenie o stopniu i powodach niezgodności z tym prawem ( art. 31 ust. 2a).

Z mocy Konstytucji wykonywanie prawa inicjatywy ustawodawczej ograniczone jest w pewnym zakresie przedmiotowym w okresie stanów nadzwyczajnych. Ściśle biorąc, przepis art. 228 ust. 6 przesądza, że w czasie stanu nadzwyczajnego (a więc stanu wojennego, stanu wyjątkowego lub stanu klęski żywiołowe) "nie mogą być zmienione": Konstytucja, ordynacje wyborcze do Sejmu, Senatu i organów samorządu terytorialnego, ustawa o wyborze Prezydenta Rzeczypospolitej oraz ustawy o stanach nadzwyczajnych. Konstytucyjne sformułowanie, iż wymienione akty nie mogą być "zmienione" rozumieć należy zarówno jako zakaz dokonywania ich nowelizacji, jak i zakaz uchwalenia w tych materiach ustaw całkowicie nowych a uchylających poprzednie. Jak się wydaje, zakaz zmiany ustawy powinien być interpretowany także jako zakaz prowadzenia w tym kierunku prac ustawodawczych, a więc także przedkładania w tym zakresie projektów ustaw.14) Na marginesie zauważyć tu należy, że nowa Konstytucja nie zawiera w art. 98 zakazu, jaki zawarty był w art. 4 ust. 6 Małej Konstytucji w brzmieniu od 17 marca 1995 r. i przewidywał, że od dnia rozwiązania Sejmu (do końca kadencji) Sejm nie mógł uchwalać zmian ustaw konstytucyjnych ani ordynacji wyborczych, a także ustaw o zmianie ustawy budżetowej oraz ustaw wywołujących zasadnicze skutki finansowe dla budżetu Państwa. Ograniczenie z art. 228 ust. 6 nowej Konstytucji obejmuje wszystkie podmioty prawa inicjatywy ustawodawczej.

Skutki prawne wniesienia projektu

Przedłożenie Sejmowi przez uprawniony podmiot projektu ustawy rodzi po stronie Sejmu obowiązek jego rozpatrzenia. Etapowi rozpatrywania projektu poświęcony jest art. 119 nowej Konstytucji, jednak zakres spraw w nim uregulowanych jest fragmentaryczny i to w stopniu większym, niż konstytucyjna regulacja inicjatywy ustawodawczej. Obszernym uzupełnieniem regulacji konstytucyjnej jest więc także i tu regulamin sejmowy, choć unormowania konstytucyjne są wyraźniejsze niż w Małej Konstytucji z 1992 r.

Pierwszy element unormowania konstytucyjnego dotyczy instytucji "czytań" projektu, a więc nie tych zagadnień, które - chronologicznie biorąc - następują bezpośrednio po wniesieniu projektu. W tym zakresie nadal mamy do czynienia jedynie z unormowaniem regulaminowym. Z punktu widzenia oczekiwań wnioskodawcy projektu i całego toku dalszego postępowania istotne jest, czy projektowi zostanie "nadany bieg", innymi słowy, czy możliwe jest, by wskutek jakiejś kontroli wstępnej zostało uznane, iż projekt nie został "skutecznie" wniesiony. Zgodnie z obowiązującym regulaminem sejmowym "nadanie biegu inicjatywom ustawodawczym" należy do Prezydium Sejmu, w ramach kierowania przez ten organ pracami Sejmu (art. 13 ust. 1 pkt 4a). Kwestie kontroli wstępnej projektu reguluje art. 31 ust. 5-6 Regulaminu Sejmu. Zgodnie z tymi przepisami, Prezydium Sejmu może zwrócić wnioskodawcy projekt ustawy, jeśli uzasadnienie dołączone do projektu nie odpowiada wymogom regulaminowo określonym. Projekty zaś, co do których istnieje wątpliwość, czy nie są sprzeczne z prawem, Prezydium Sejmu może skierować do Komisji Ustawodawczej celem wyrażenia opinii, która to Komisja może większością 2/3 głosów zaopiniować projekt jako niedopuszczalny.
Regulaminowe prawo dokonywania przez Prezydium Sejmu kontroli formalnej nie wywołuje zastrzeżeń natury konstytucyjnej15), choć - generalnie biorąc - każdy typ kontroli wstępnej projektu winien być raczej przedmiotem unormowania konstytucyjnego, za czym przemawia zasada podziału władzy i ewentualność sporów na tle oceny projektu. Na marginesie omawianego uprawnienia Prezydium Sejmu podkreślić też należy, iż przepisy regulaminowe nie stwarzają tu żadnej podstawy dla dokonywania oceny celowości (potrzeby) projektu, a więc w płaszczyźnie pozaprawnej. Nie ulega też wątpliwości, że projekty sprzeczne z prawem, o jakich mowa w art. 31 ust. 6 Regulaminu są niedopuszczalne,16) skoro oznacza to w przypadku tych właśnie projektów - projektów ustaw - ich sprzeczność z Konstytucją. Poparcie dla takiego projektu jest bezprzedmiotowe do czasu ewentualnej zmiany Konstytucji w duchu zgodnym z projektem ustawy, co jednak nie może się stać w toku rozpatrywania projektu ustawy zwykłej. Odniesienie norm ustawowych do norm hierarchicznie wyższych, co jest istotą ich zgodności (niesprzeczności) z prawem, musi być postrzegane także w świetle nowych uregulowań konstytucyjnych, sytuujących w systemie źródeł prawa powszechnie obowiązującego w Rzeczypospolitej niektóre umowy międzynarodowe. Zgodnie bowiem z art. 91 ust. 2 nowej Konstytucji "umowa międzynarodowa ratyfikowana za uprzednią zgodą wyrażoną w ustawie ma pierwszeństwo przed ustawą, jeżeli ustawy tej nie da się pogodzić z umową; analogicznie istotny jest tu też art. 91 ust. 3 Konstytucji, stanowiący iż "jeżeli wynika to z ratyfikowanej przez Rzeczpospolitą Polską umowy konstytucyjnej organizację międzynarodową, prawo przez nią stanowione jest stosowane bezpośrednio, mając pierwszeństwo w przypadku kolizji z ustawami".17) Założenia te uzasadniają omawianą kompetencję Prezydium Sejmu, choć na jej tle jeszcze mocniej uwidacznia się znaczenie potrzeby konstytucyjnego zakotwiczenia expressis verbis i pełniejszego niż dotychczas uregulowania regulaminowego tego typu instytucji. Brak negatywnego wyniku kontroli wstępnej umożliwia Marszałkowi Sejmu zarządzenie drukowania projektu ustawy i doręczenia go posłom; Marszałek Sejmu przesyła też wniesione projekty Prezydentowi, Marszałkowi Senatu i Prezesowi Rady Ministrów (art. 32 Regulaminu Sejmu).

Wewnątrzsejmowe postępowanie ustawodawcze

Art. 119 nowej Konstytucji w pierwszym rzędzie expressis verbis przesądza, że Sejm rozpatruje projekt ustawy w trzech czytaniach. Kwestię "czytań" jako zasady modelowej postępowania ustawodawczego oraz ich liczbę w polskiej praktyce normatywnej przesądza się konstytucyjnie po raz pierwszy. W toku długotrwałej praktyki legislacyjnej zasada "czytań" miała charakter jedynie regulaminowy, co autonomicznie pozwalało Sejmowi rozstrzygać o przyjęciu systemu dwóch lub - jak w ostatnich latach - trzech czytań, dopiero zaś w art. 15 ust. 4 Małej Konstytucji na marginesie regulacji innych spraw wspominało się o procedurze "pierwszego czytania" projektu, co pozwalało na wniosek, że muszą być przewidziane przynajmniej dwa "czytania". Przepis regulaminowy natomiast jednoznacznie przesądzał, iż "rozpatrywanie projektów ustaw odbywa się w trzech czytaniach" (art. 33 ust. 1); przepis art. 119 Konstytucji stanowi więc nową jakość normatywną, eliminując zwłaszcza możliwość regulaminowego odejścia od tego systemu, ale też jest potwierdzeniem aprobaty dla dotychczasowego modelu prac ustawodawczych. Samo pojęcie "czytania" projektu ma przy tym ugruntowane znaczenie jako etap (faza) postępowania mającego na celu sekwencyjne rozpatrywanie projektu, docelowo wiodące do uchwalenia przez Sejm ustawy. Konkretne czynności, składające się na dane (pierwsze, drugie, trzecie) czytanie określa Regulamin Sejmu. Zaznaczyć przy tym można na marginesie, iż w najbardziej tradycyjnym ujęciu pojęcie czytań zwykło odnosić się jedynie do prac plenarnych Sejmu, jednakże nie sposób nie przyjąć do wiadomości, iż od dłuższego czasu regulaminy sejmowe odnoszą to pojęcie także do niektórych działań na forum komisji sejmowych. Generalnie biorąc, system trzech czytań lepiej sprzyja bardziej wnikliwemu rozpatrzeniu projektu poprzez rozłożenie w czasie i uporządkowanie trybu postępowania.

Pierwsze czytanie projektu ustawy

Zgodnie z Regulaminem Sejmu, pierwsze czytanie projektu ustawy "przeprowadza się na posiedzeniu komisji" (art. 34 ust. 1), aczkolwiek reguła ta nie dotyczy wszystkich projektów ustaw, zaś z brzmienia przepisów nie wynika expressis verbis, iż alternatywą jest posiedzenie plenarne Sejmu. Do takiego wniosku prowadzi jednak brzmienie art. 34 ust. 1a i art. 36 ust. 2 Regulaminu. Stylizacja wskazanych przepisów wskazuje, że regułą jest pierwsze czytanie komisyjne, wyjątkiem zaś - choć dotyczy to, jak się wydaje, ustaw najistotniejszych - czytanie plenarne projektów.18) Nowa regulacja konstytucyjna nie uniemożliwia dalszego obowiązywania takiej konstrukcji regulaminowej. Tak więc, pierwsze czytanie przeprowadza się na posiedzeniu komisji "z wyjątkiem projektów ustaw o zmianie Konstytucji, projektów ustaw konstytucyjnych, projektów ustaw dotyczących praw i wolności obywatelskich oraz obowiązków obywatelskich, projektów ustaw regulujących prawo wyborcze do Sejmu, Senatu, rad gmin oraz wybory Prezydenta, projektów ustaw regulujących ustrój, właściwość i zasady funkcjonowania organów Państwa oraz samorządu terytorialnego, projektów kodeksów, a także projektów ustaw zawierających istotne zmiany w kodeksach"; Prezydium Sejmu może skierować do pierwszego czytania na posiedzeniu Sejmu również inne niż określone wyżej projekty ustaw, jeżeli przemawiają za tym ważne względy (art. 31 ust. 1-1a). Pierwsze czytanie może się odbyć nie wcześniej niż siódmego dnia od doręczenia posłom druku projektu, chyba że Sejm postanowi inaczej (art. 34 ust. 2); istotą tego przepisu regulaminowego jest funkcja gwarancyjna, mająca urealnić możliwość zapoznania się przez posłów z projektem przed przystąpieniem do jego rozpatrywania.
Pierwsze czytanie projektu ustawy obejmuje uzasadnienie projektu przez wnioskodawcę, pytania posłów i odpowiedzi wnioskodawcy oraz debatę w sprawie ogólnych zasad projektu (art. 36 ust. 1 Regulaminu). Pierwsze czytanie na posiedzeniu Sejmu kończy się skierowaniem projektu do komisji, chyba że Sejm - w związku ze zgłoszonym wnioskiem - odrzuci projekt w całości; kierując projekt do komisji, Sejm może wyznaczyć im również termin przedstawienia sprawozdania (art. 36 ust. 2-3). Nie można jednak przy tej okazji nie wspomnieć o istniejącej praktyce tzw. topienia projektów w komisjach, polegającej na tym, że zwykle za cichą zgodą wszystkich zainteresowanych komisja powstrzymuje się od przedstawienia sprawozdania o projekcie, co jest delikatną formą de facto wycofania lub odrzucenia projektu.

Już z przytoczonych przepisów regulaminowych wynika, iż założeniem jest zróżnicowany model debaty w poszczególnych czytaniach projektu, porządkujący ją. W pierwszym czytaniu debata winna ograniczać się do ogólnych zasad projektu, co niewątpliwie służyć ma ukierunkowaniu dalszych prac nad projektem w komisjach. Istniejące unormowania regulaminowe pierwszego czytanie nie są w pełni konsekwentne. O ile w przypadku pierwszego czytania plenarnego kończy się ono podjęciem przez Sejm uchwały o skierowaniu projektu do komisji lub o odrzuceniu projektu w całości, to w przypadku pierwszego czytania komisyjnego prace merytoryczne komisji nad projektem są po debacie "ogólnej" kontynuowane raczej bez wyraźnej cezury.19) W przypadku czytania komisyjnego nie może też zakończyć się ono odrzuceniem projektu w całości, co wynika z art. 36 ust. 2 Regulaminu.20)
Regulaminowa możliwość odrzucenia przez Sejm projektu ustawy w całości od razu na zakończenie pierwszego czytania wymaga jednak, jak się wydaje, dodatkowych uwag. Jak się wydaje, tego rodzaju regulaminowa kompetencja Sejmu mogła nie budzić zastrzeżeń normatywnych w sytuacji, gdy udział komisji sejmowych w pracach ustawodawczych miał tylko podstawy regulaminowe, a mówiąc ściślej - nie miał wyraźnych podstaw konstytucyjnych jako konieczny element tych prac. Wydaje się, że sytuacja normatywna zmieniła się już pod rządami art. 15 ust. 3 in fine Małej Konstytucji, co jednak nie wpłynęło dotychczas na kształt unormowania zawartego w art. 36 ust. 2 Regulaminu Sejmu. Wskazane przepisy konstytucyjne nakazują - choć jedynie pośrednio, poniekąd marginalnie - uznanie, że udział komisji sejmowej w rozpatrywaniu projektu ustawy jest obowiązkowy. Jeśli to założenie jest słuszne, to może budzić wątpliwości przepis regulaminowy, pozwalający Sejmowi odrzucić projekt w całości bez prac komisyjnych.21)

Zgodnie z Regulaminem Sejmu, o posiedzeniu komisji, na którym ma się odbyć pierwsze czytanie projektu ustawy, zawiadamia się wszystkich posłów; każdy poseł może wziąć udział w tym posiedzeniu albo pisemnie złożyć uwagi lub propozycje poprawek (art. 35). Formuła taka jest jakąś formą zastępczą wpływu, jaki na dalsze prace komisyjne nad projektem mogliby wywrzeć posłowie spoza komisji uczestnicząc w pierwszym czytaniu plenarnym. Warto tu przypomnieć, że regulaminowy wymóg powiadamiania wszystkich posłów o takich posiedzeniach komisji, na których odbywa się pierwsze czytanie projektu ustawy, jak też ich prawo uczestnictwa - bez osobnej zgody przewodniczącego komisji - w takich posiedzeniach, wprowadzono w sytuacji, gdy regulaminowo rezygnowano z traktowania pierwszego czytania jako wyłącznie prac plenarnych Sejmu, w ramach budowania formuły zastępczej. Trzeba też w tym kontekście zwrócić więc uwagę na różnicę w brzmieniu przepisów powoływanego art. 35 i art. 80 ust. 1 Regulaminu. Przepis art. 80 ust. 1 Regulaminu, dotycząc innych posiedzeń komisji niż te, na których odbywa się pierwsze czytanie projektu ustawy, przewiduje iż mogą uczestniczyć w nich posłowie spoza komisji (bez obowiązku zawiadamiania wszystkich posłów o posiedzeniu), mogą oni zabierać głos w dyskusji i składać wnioski "bez prawa udziału w głosowaniu".
Porównanie obu przepisów pozwala na wniosek o dwóch różnych regulaminowo biorąc - formułach posiedzeń komisji, w zależności od tego, czy chodzi o posiedzenie, na którym odbywa się pierwsze czytanie projektu ustawy, czy też o pozostałe posiedzenia, w tym także z tą istotną różnicą, że w przypadku tych pierwszych posiedzeń przepis art. 35 nie zawiera ograniczenia tkwiącego w zastrzeżeniu, że "bez prawa głosowania". Dodać jednak trzeba, że z dwóch różnych w swej koncepcji przepisów regulaminowych praktyka nie wyciągnęła wniosku o prawie udziału w głosowaniu posłów spoza komisji, uczestniczących w "komisyjnym" pierwszym czytaniu projektu ustawy.22)
Z przywołanego już art. 119 ust. 3 nowej Konstytucji, stylizowanego przede wszystkim pod kątem kompetencji Marszałka Sejmu, poza "marginalnym" ustanowieniem zasady obowiązkowego poddania każdego projektu ustawy pod obrady komisji wynika jedynie, iż - co do treści prac komisji - można jej "przedkładać poprawki". Cała reszta problematyki "komisyjnej" w toku rozpatrywania projektów ustaw ma jedynie podstawy regulaminowe.23) Niezależnie od tego, czy chodzi o komisyjne pierwsze czytanie projektu, czy też o prace komisji nad projektem po pierwszym czytaniu na plenum Sejmu, projekty ustaw kieruje się - zgodnie z Regulaminem - "do właściwych komisji, w tym Komisji Ustawodawczej lub tylko do Komisji Ustawodawczej, jeżeli za komisję jedynie właściwą uznana zostanie ta komisja" (art. 37 ust. 1). Komisje właściwe do rozpatrzenia danego projektu ustawy określa Sejm, jeśli miało miejsce pierwsze czytanie plenarne (art. 36 ust. 2-3), czyniąc to najczęściej zgodnie z propozycjami Prezydium Sejmu, choć czasem posłowie uzupełniają te propozycje; w przypadku czytania komisyjnego o wyborze komisji właściwych decyduje Prezydium Sejmu w momencie kierowania projektu celem przeprowadzenia pierwszego czytania. W praktyce sejmowej znane są też przypadki dodatkowego skierowania projektu do jeszcze jednej komisji, jak i późniejszego wycofania projektu z jednej z wcześniej wyznaczonych komisji.24) W uzasadnionych wypadkach, po wyrażeniu opinii przez Prezydium Komisji Ustawodawczej, można - zgodnie z art. 37 ust. 3 Regulaminu - odstąpić od zasady określonej w art. 37 ust. 1 z tym jednak, że wspomniane odstępstwo od zasady nie może dotyczyć projektów ustaw, o których mowa w art. 34 ust. 1, tj. tych projektów, których pierwsze czytanie musi się odbyć na posiedzeniu plenarnym Sejmu. Innymi słowy, sens "odstąpienia od zasady" - ze wskazanym ograniczeniem przedmiotowym - sprowadza się do dopuszczenia sytuacji, iż w rozpatrywaniu projektu ustawy może wcale nie uczestniczyć Komisja Ustawodawcza. Generalnie biorąc komisje, do których skierowany został do rozpatrzenia projekt "obradują nad nim wspólnie" (art. 37 ust. 2), aczkolwiek dopuszczony jest też wariant regulaminowy, że na posiedzeniach wspólnych Komisja Ustawodawcza "może być reprezentowana przez zespół", wyłoniony z jej składu przez Prezydium Komisji (art. 37 ust. 4). Jak się wydaje, regulaminowe możliwości "zredukowania" roli Komisji Ustawodawczej mają swe praktyczne przyczyny w bardzo dużym obciążeniu pracą tej właśnie komisji, ale sytuacja taka nie może - jak się wydaje - prowadzić do oceny, iż wspomniane możliwości regulaminowe dobrze służą jakości stanowionych ustaw. Podniesiona wątpliwość wiąże się z założeniem, że każda z komisji rozpatruje projekt w innym aspekcie - komisja "problemowa" w aspekcie merytorycznym, Komisja Ustawodawcza w aspekcie ogólnolegislacyjnym. Jak to sformułowano w doktrynie "można przyjąć, że Komisja Ustawodawcza (jeżeli nie została uznana za jedynie właściwą) powinna oceniać projekt ustawy tylko z punktu widzenia jego zgodności z Konstytucją, spójności z obowiązującym systemem prawa oraz poprawności legislacyjnej".25) Tymczasem przewidziany w regulaminie tryb dopuszcza, by kwestie tego rodzaju były przedmiotem obrad tylko komisji problemowo właściwej lub pominięte. Dodać jednak trzeba, że przepis regulaminowy zastrzega, iż chodzi tylko o "uzasadnione wypadki", w których wyrażona została przez Prezydium Komisji Ustawodawczej stosowna "opinia". I to rozwiązanie regulaminowe należy oceniać w świetle nowej Konstytucji, mając na względzie ten fragment jej wstępu, w którym mówi się o ustanawianiu Konstytucji przez Naród w pragnieniu, by "działaniu instytucji publicznych zapewnić rzetelność i sprawność oraz pamiętając, że ustawa jeszcze przed podpisaniem przez Prezydenta może już być przedmiotem jego wniosku do Trybunału Konstytucyjnego w sprawie jej zgodności z Konstytucją.26) Dodajmy też jednak, że - zgodnie z art. 56 Regulaminu - w postępowaniu dotyczącym projektów ustaw uczestniczy przedstawiciel służby prawnej Kancelarii Sejmu, przedstawiając uwagi i propozycje w zakresie problematyki prawno-legislacyjnej.
Zgodnie z Regulaminem, komisje wyznaczone do rozpatrzenia projektu ustalają, na wniosek prezydiów, tok prac nad projektem (art. 37 ust. 5). Komisje te mogą zwrócić się do innych komisji sejmowych o wyrażenie opinii o projekcie lub jego części (art. 37 ust. 2 in fine). Do szczegółowego rozpatrzenia projektu komisje mogą powołać podkomisję, która przedstawia im sprawozdanie o rozpatrzonym projekcie (art. 38). Przy rozpatrywaniu projektów ustaw komisje i podkomisja biorą pod uwagę opinie przedstawione przez inne komisje sejmowe i posłów, mogą one także wysłuchiwać opinii zaproszonych ekspertów. W posiedzeniach komisji i podkomisji ma obowiązek uczestniczyć upoważniony przedstawiciel wnioskodawcy. Sprawę redakcyjnego opracowania przyjętych poprawek komisje mogą przekazać prezydiom lub powołanemu w tym celu zespołowi poselskiemu, które przedstawiają komisjom - do zatwierdzenia - wyniki swoich prac (art.39 ust. 1 - 3).
Rozważając zagadnienie skierowania projektu do komisji wziąć należy pod uwagę również art. 20 ust. 1 Regulaminu Sejmu, w którym stwierdza się, że "Sejm może powoływać i odwoływać komisje nadzwyczajne; powołując takie komisje Sejm określa cel, zasady i tryb ich działania". Dodać należy, iż art. 110 nowej Konstytucji także expressis verbis stwierdza, iż Sejm "może powoływać komisje nadzwyczajne" (ust. 3). Brak dalszych wskazówek normatywnych nie pozwala na stwierdzenie, że konstytucyjnie wykluczony jest udział komisji nadzwyczajnych w pracach ustawodawczych Sejmu. Na wspomniany przepis regulaminowy zwrócić należy uwagę m.in. dlatego, że na jego podstawie kształtuje się praktyka odsyłania projektów ustaw do powoływanych ad hoc komisji nadzwyczajnych, choć - dość rozbudowane i szczegółowe - unormowanie postępowania z projektami ustaw (dział II, rozdz. 1, zwł. art. 37 Regulaminu Sejmu) sytuacji takiej nie przewiduje, co winno raczej nakazywać wyjątkową ostrożność w sięganiu po instytucję komisji nadzwyczajnych dla spraw legislacyjnych. Podkreślić przy tym należy, że art. 37 i 39 Regulaminu stwarzają dostateczne podstawy prawne dla zorganizowania w sposób właściwy i efektywny prac także nad unormowaniami kompleksowymi, nawet gdyby - w różnych formach i stopniach zaangażowania - miał uczestniczyć w ich rozpatrywaniu większy krąg komisji. Istniejącej jednak praktyki, powołującej się na art. 20 Regulaminu, nie sposób nie dostrzegać. W razie powoływania komisji nadzwyczajnej istotne jest określenie zasad i trybu jej działania. Jest wtedy normalną...