Rozdział XVI.doc

Rozdział XVI

ZAGADNIENIE WADLIWOŚCI DECYZJI ADMINISTRACYJNEJ

·         Decyzja administracyjna jest prawidłowa, jeżeli łącznie spełnia dwie prze­słanki:

o        jest zgodna z normami materialnego prawa administracyjnego;

o         została wydana zgodnie z normami procesowego prawa administracyjnego.

·          Przesłanki prawidłowo­ści decyzji administracyjnej — widzianej jako procesowa forma aktu admini­stracyjnego — mogą być rozpatrywane z uwagi na poprawność rozstrzygnięcia sprawy, której decyzja dotyczy, konkretyzując prawa i obowiązki stron.

o         Akt administracyjny jest wtedy prawidłowy:

§         1) jeśli został prawidłowo, tj. zgodnie z prawdą, ustalony
stan faktyczny danego stosunku,

§         2) jeśli został prawidłowo, tj. zgodnie z zasadami prawidłowej wykładni,
wybrana norma prawna.

§          3) jeśli z obu przesłanek została prawidłowo wyprowadzona konkluzja

·         Teoria wadliwości decyzji administracyjnej musi pogodzić ze sobą wymagania interesu ogólnego (zbiorowego, społecznego) oraz interesu jednostkowego (in­dywidualnego), musi również godzić ze sobą wymagania stawiane przez zasadę praworządności i przez zasadę trwałości decyzji administracyjnej.

o         Mając to na uwadze, trzeba uznać słuszność stwierdzenia, że jakakolwiek, choćby najmniejsza, wada decyzji nie może już powodować wycofania jej z obrotu prawnego;

o         Przyjmuje się założenie istnienia gradacji wad decyzji; określony ciężar gatunkowy wad powoduje zastosowanie określonych sankcji w zakresie skutków prawnych decyzji w postaci albo sankcji wzruszalności decyzji, albo też sankcji nieważności decyzji.

·          Rozważenie zagadnienia wadliwości decyzji w zakresie zdolności do wywoły­wania skutków prawnych.

o         Celem, któremu służy wydanie decyzji, jest wywołanie skutku prawnego, a zatem pozbawienie decyzji tej zdolności należy do kwestii o charakterze zasadniczym.

§          Koncepcja nieważności decyzji opiera się na założeniu, że decyzje nieważne nie wywołują skutku prawnego od momentu wydania są aktami pozornymi, nieistniejącymi, niemającymi mocy prawnej.

§          Założenie bodące u podstaw koncepcji wzruszalności decyzji jest inne, bo uznaje się, że decyzje wzruszalne wywołują skutki prawne, mają moc obowiązującą do czasu ich usunięcia z obrotu prawnego.

·          Koncepcja decyzji nieważnej, potraktowanej jako akt pozorny, nasuwa uwagi krytyczne.

o         Decyzja nieważna ma moc praw­ną. Skoro więc elementem konstytutywnym czynności prawnej jest oświadczenie woli, a jej celem jest wywołanie skutku prawnego umiejscowionego poza poję­ciem czynności prawnej, to decyzja nieważna nie może być aktem pozornym czy tym bardziej aktem nieistniejącym. Taka decyzja istnieje, bo istnieje tzw. ze­wnętrzny stan faktyczny czynności prawnej5, jednakże ze względu na wady, jakimi decyzja jest dotknięta, nie będzie ona zdolna do wywołania skutku prawnego.

o         Jakie znaczenie ma w obrocie prawnym decyzja, która nie jest zdolna do wywołania skutku prawnego?

§          Ażeby na to pytanie odpowiedzieć, trzeba powiązać rozważania o czynności prawnej z zagadnieniem skutku prawnego decyzji administracyjnej.

o         Skutkiem prawnym decyzji administracyjnej będzie powstanie, zmiana, wygaś­nięcie konkretnego stosunku prawnego lub też stwierdzenie istnienia albo nieist­nienia tego stosunku. Z momentem wejścia do obrotu prawnego decyzja wywołuje skutki prawne. Jak teraz pogodzić to następstwo wejścia decyzji do obrotu prawnego z koncepcją nieważności? Zagadnienie to łączy się z problemem rozpatrywanym w teorii prawa — stosunku prawa do rzeczywistości.

§          Prawo nie może ignorować rzeczywistości, a rozwiązania prawne powinny być ze sobą spójne. Decyzja administracyjna korzysta z atrybutu domniemania prawidłowości, co oznacza, że ma ona moc obowiązującą dopóty, dopóki nie zostanie we właściwym trybie wyeliminowana z obrotu prawnego. Uznanie obowiązywania domniemania prawidłowości decyzji administracyjnej, które może być obalone wyłącznie we właściwym trybie, ozna­cza zakwestionowanie istnienia w naszym systemie prawnym decyzji admini­stracyjnych nieważnych z mocy samego prawa". Konstrukcja nieważności z mocy samego prawa może być zastosowana jedynie wtedy, gdy ustawodawca taki wyjątek od obowiązywania domniemania prawidłowości decyzji wyraźnie ustano­wi w przepisie prawnym.

·         Uregulowania prawne zawarte w k.p.a. są podporządkowane założeniu obowią­zywania domniemania prawidłowości decyzji i nie wprowadzają w tym zakresie żadnych wyjątków. Unormowania bowiem w k.p.a. i o.p. nadzwyczajnych trybów postępowania, a w interesującej nas kwestii również trybu stwierdzania nieważno­ści decyzji, nie można potraktować jako przejawu nadmiaru gorliwości ustawo­dawcy. Ten tryb występuje w k.p.a. i o.p., bo wyeliminowanie nieważnej decyzji z obrotu prawnego może nastąpić tylko przez wydanie decyzji, która stwierdza nieważność innej decyzji. Dotyczy to również decyzji zawierającej wadę powodu­jącą jej nieważność z mocy odrębnych przepisów prawa.

·         Ponadto, co jest nader istotne z uwagi na konstrukcję nieważności decyzji, k.p.a. i o.p. wprowadzają przestanki niedopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji, a zatem wykluczają dopuszczalność wyeliminowania decyzji z obrotu prawnego. Decyzja podjęta w przypadku istnienia przesłanek niedopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji zawiera jedynie stwierdzenie, że kwestionowana decyzja została wydana z naruszeniem prawa, nie stwierdzając jej nieważności. Należy również zwrócić uwagę na to, że jeżeli nie zostanie wszczęte postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z braku stosownego wniosku lub zaniechania wszczęcia postępowania z urzędu, to decyzja obarczona wadami wyliczonymi w art. 156 § 1 k.p.a., a w postępowaniu podatkowym wyliczonymi w art. 247 § 1 o.p., pozostanie w obrocie prawnym.

·         Rozważania prowadzone odnośnie do elementów konstytutywnych czynności prawnych oraz dotyczące rozwiązań przyjętych w naszym systemie prawnym dają pełną podstawę do odrzucenia decyzji nieważnej, rozumianej jako akt bezwzględ­nie nieważny, nieważny z mocy samego prawa, jak również jako pozorny akt nieistniejący. Akt pozorny nie wchodzi do obrotu prawnego, a więc nie może wywołać skutku prawnego. Jeżeli jednak ustawodawca przyjmuje w k.p.a., że jest niedopuszczalne stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej w razie, gdy wywołała ona nieodwracalne skutki prawne (art. 156 § 2 k.p.a.), oznacza to, że taka decyzja nie jest aktem pozornym. Nadto, gdyby ustawodawca traktował decyzję nieważną jako akt pozorny, dopuszczałby stwierdzenie nieważności decy­zji w postępowaniu odwoławczym. Z art. 138 k.p.a., a w postępowaniu podat­kowym z art. 233 § 1 o.p. wynika, że nie jest dopuszczalne stwierdzenie nieważności przez organ odwoławczy, bo wszelkie wadliwości decyzji dają podstawę jedynie do jej uchylenia.

·          Co zatem różni decyzje nieważne od decyzji wzruszalnych? Różnic należy szukać w płaszczyźnie skutków prawnych decyzji. Wchodząc do obrotu praw­nego, decyzja wywołuje określone skutki prawne. Ustawodawca może jednak ze względu na stopień wadliwości decyzji uznać ważność już powstałych skutków prawnych decyzji, uniemożliwiając natomiast powstanie dalszych skutków prawnych  w  przyszłości,  albo  też  może  skutki   prawne  decyzji   uznać  za  nieobowiązujące.

·          Za podstawę wyróżnienia wśród wadliwych decyzji tych, które są nieważne, oraz tych, które są wzruszalne, należy zatem przyjąć jako kryterium zdolność decyzji do wywoływania skutków prawnych uznanych przez prawo.

o         Decyzje nieważne to takie, których skutki prawne nie są uznane przez prawo.

o         Wzruszalne zaś będą te decyzje, których skutki prawne są przez prawo uznane, ale które są pozbawiane zdolności do wywoływania skutków prawnych w przyszłości.

·         Czy mając na uwadze to rozróżnienie, możemy powiedzieć, że w k.p.a. przyjęto koncepcję nieważności decyzji, skoro uznaje się istnienie nieodwracalnych skut­ków prawnych decyzji nieważnej, a także inne jej skutki, jeżeli upłynął termin dziesięciu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia takiej decyzji?

o         Uznanie niektórych skutków prawnych decyzji nieważnej jest uzasadnione tym, że prawo nie może zupełnie ignorować rzeczywistości i nie pozostaje to w sprzeczności z generalną koncepcją, której założeniem jest nieuznawanie skutków prawnych decyzji do­tkniętej nieważnością.

·         Możemy wyróżnić dwa rodzaje wadliwości decyzji administracyjnej:

o         wadliwość materialnoprawną i

o         wadliwość procesowoprawną.

§          Ustawodawca okreś­la, jakie sankcje znajdują zastosowanie w przypadku jednej albo drugiej wadliwo­ści decyzji. W świetle rozwiązań prawnych przyjętych w k.p.a. i o.p. możemy stwierdzić, że wadliwość prawnoprocesowa decyzji powoduje sankcję skutkującą wzruszalnością decyzji w trybie wznowienia postępowania, wadliwość zaś mate­rialnoprawną — sankcję nieważności decyzji.

·          Zagadnienia wadliwości decyzji administracyjnej nie należy łączyć z zagad­nieniem decyzji nieistniejącej, bo jest to odrębna kwestia.

o         W doktrynie charakteryzuje się czynności prawne nieistniejące jako „takie zachowanie faktyczne, zmierzające do wywołania skutków prawnych, któremu brak jest «konstytutywnego elementu» danego aktu, które to zachowanie tylko z pozoru przedstawia się jako czynność prawna"

·          Charakteryzując zagadnienie decyzji nieistniejących, trzeba wyróżnić dwie sytuacje:

o         Po pierwsze — nieistnienie postępowania administracyjnego. Decyzje wydane w nieistniejącym postępowaniu zawsze będą decyzjami nieistniejącymi. Z istoty postępowania administracyjnego wynika, że może się ono toczyć, gdy występują w nim co najmniej dwa podmioty, musi więc istnieć organ administracji publicz­nej, który ma zdolność prawną do prowadzenia postępowania, oraz musi być strona. Brak jednego z tych podmiotów powoduje nieistnienie postępowania administracyjnego.

o         Po drugie — decyzje nieistniejące, wydane w postępowaniu administracyj­nym. Mając na uwadze rozwiązania przyjęte w k.p.a. i o.p., do decyzji nieist­niejących należy zaliczyć: decyzje niezawierające wymaganych przepisami cech zewnętrznych, decyzje niedoręczone (nieogłoszone) stronie. Decyzja admini­stracyjna musi bowiem odpowiadać określonym w prawie procesowym przesłan­kom odnośnie do jej struktury jako prawnej wypowiedzi organu administracji publicznej. Przesłanki te określa art. 107 § 1 k.p.a., a w postępowaniu podatkowym art. 210 § 1 o.p.

·          Konieczne jest oczywiście rozgraniczenie przypadków wadliwości decyzji spowodowanych naruszeniem tych przesłanek od przypadków, kiedy mamy do czynienia z decyzją nieistniejącą.

o         Jeżeli decyzja nie spełnia wymagań konstytutyw­nych dotyczących struktury prawnej tego aktu, to zaliczymy ją do decyzji nieistniejących.

o         W doktrynie i w orzecznictwie NSA przyjmuje się, że chodzi o takie wymagania, jak: oznaczenie organu administracji publicznej, oznaczenie strony, rozstrzygnięcie sprawy (tzw. osnowa decyzji), podpis osoby powołanej do wydania decyzji.

o         Drugą przesłanką bytu prawnego decyzji uregulowaną w k.p.a. jest jej ogłoszenie lub doręczenie stronie, co wynika z treści art.   110 k.p.a., stanowiącego, że: „Organ administracji publicznej, który wydał decyzję, jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia, o ile kodeks nie stanowi inaczej". W postępowaniu podatkowym zasadę tę przyjmuje art. 212 o.p. Przepisy wyraźnie wskazują na to, że byt prawny decyzji rozpoczyna się od ujawnienia woli organu na zewnątrz przez ogłoszenie lub doręczenie decyzji i od tej reguły kodeks i o.p. nie wprowadzają żadnych wyjątków

·          Decyzje nieistniejące nie korzystają z domniemania prawidłowości i nie wchodzą do obrotu prawnego. Stwierdzenie ich nieistnienia może nastąpić bez zachowania   szczególnych  wymagań  co  do  trybu  postępowania   i   formy  oraz w każdym czasie.

Strona 3 z 3