Czynności dwustronne administracji publicznej.doc

Czynności dwustronne administracji publicznej

zmiany w administracji – podmioty traktowane kiedyś jako administrowane, dzisiaj stają się partnerem administracji. Wpływa to także na działanie administracji – wycofuje się z działań władczych, jednostronnych na rzecz czynności dwustronnych.

Decentralizacja – uprawnień władczych polega na tym że organy centralne przekazują kompetencje organom niższym. Typowym przejawem decentralizacji jest utworzenie samorządów terytorialnych.

Prywatyzacja – zadania i kompetencje administracji publicznej zostają oddane w ręce podmiotów niepublicznych. Cała masa zadań administracji z czasem zanika np. cenzura.

Sytuacja najbardziej typowa polega na tym że pewne zadania nadal traktowane są jako publiczne ale wykonywane są przez podmioty niepubliczne np. oświata, służba zdrowia.

Trzy sektory w których nastąpiły znaczące przemiany:

1.     sektor tradycyjnej, władczej administracji publicznej – do 1991 roku ten sektor wykonywał całą „administrację”. Po roku 1991 nastąpiła reforma administracji.

2.     sektor podmiotów gospodarczych- przed reformą administracji nie istniał. Wcześniej zadania te wykonywała administracja publiczna. Prywatyzacja może być także niebezpieczna np. mpec może dyktować nowe wyższe ceny.

3.     obywatele zorganizowani w organizacje- fundacje, stowarzyszenia, zgromadzenia. Sektor ten coraz silniej naciska na administrację publiczną ponieważ chce partycypować w administrowaniu, chce przejmować zadania od administracji publicznej.

Czynności dwustronne to:

-          czynności w sektorze administracji publicznej – podmioty tworzące administrację publiczną współdziałają ze sobą i zachodzą między nimi interakcje.
(Organ to wójt, burmistrz, prezydent. Urząd to zespół pracowników realizujących polecenia organu. Urząd realizuje polecenia organu wiec nie ma tu czynności dwustronnych. Tak samo z jednostką organizacyjną wykonującą zadania organu który ją utworzył)

-          czynności dwustronne między administracją publiczną a sektorem gospodarczym lub sektorem niepublicznym organizacji społecznych (podmioty z poza administracji publicznej)

„Ustawy mogą nakładać na gminy obowiązek wykonywania zadań z zakresu administracji rządowej” – odesłanie do szczegółowych ustaw z zakresu prawa materialnego w których jest zapisane jakie zadania z zakresu administracji rządowej musi wykonywać samorząd terytorialny. Podstawą takiego porozumienia są ustawy ustrojowe.

Porozumienie zawarte przez co najmniej dwóch ministrów w celu wydania rozporządzenia tylko przez jednego z nich nie jest czynnością dwustronną. Jeżeli minister ustawowo został zobligowany do zawarcia porozumienia z innym ministrem przed wydaniem rozporządzenia i nie zawrze tego porozumienia to rozporządzenie będzie niezgodne z prawem. Np.:

Minister właściwy do spraw gospodarki, w porozumieniu z ministrem właściwym

ze względu na przedmiot prowadzonej działalności przedsiębiorcy zagranicznego,

wydaje decyzję o zakazie wykonywania działalności przez przedstawicielstwo

Wojewoda na wniosek wojewódzkiego konserwatora zabytków może powierzyć w drodze porozumienia prowadzenie niektórych spraw z zakresu swojej właściwości kierownikowi instytucji kultury wyspecjalizowanej w opiece nad zabytkami – jest to upoważnienie do zawarcia porozumienia ale znajduje się ono nie w ustawie ustrojowej ale w ustawie prawa materialnego.

Upoważnienie może wynikać z ustawy ustrojowej lub prawa materialnego.

Starosta może powierzyć w drodze porozumienia prowadzenie nadzoru w tym wydawaniu decyzji administracyjnych, nadleśniczemu lasów państwowych – w drodze porozumienia bo są to uprawnienia nadzorcze. Gdyby to było tylko wydawanie decyzji to wystarczyło by tylko upoważnienie.

Aktualna struktura administracji publicznej nie jest struktura monolityczną. Jest ona różnicowana na administrację:

- rządową (która funkcjonuje w układzie administracji zcentralizowanej na poziomie województwa – reprezentowana przez wojewodę)
- samorządową (gmina, powiat).

Cechą charakterystyczną dla administracji samorządowej jest możliwość zawierania porozumień. Pomiędzy podmiotami zawierającymi porozumienie brak jest jakiejkolwiek zależności, podległości i zwierzchnictwa.

Podstawy prawne dla działań wspólnych mogą występować w przepisach ustrojowych albo w przepisach z zakresu prawa materialnego. Te które wynikają z prawa materialnego są o wiele bardzie szczegółowe (wskazany jest przedmiot porozumienia – jakie zadania, jakie kompetencje będą przekazywane).

Formy współdziałania administracji publicznej mogą kształtować się następująco:

-          organ może podjąć czynność jednostronną po wcześniejszym zasięgnięciu opinii lub uzyskaniu stanowiska innego organu.

-          Czynności dwustronne sensu stricte – akt który powstaje jest kształtowany wolą dwóch stron. Jeżeli mówimy o czynnościach dwustronnych to mamy na myśli właśnie takie czynności.

Porozumienia zawierane między wojewodą a samorządami lub jednostkami samorządowymi publikowane są w wojewódzkim dzienniku urzędowym.

Zawieranie porozumienia funkcjonuje przede wszystkim w strukturach samorządowych. Pomiędzy samorządami nie ma żadnej zależności, są to podmioty równorzędne. W przypadku porozumień wymagana jest forma pisemna.

Wymogi formalno- prawne porozumienia:

-          Data i miejsce zawarcia porozumienia

-          Wskazanie podstawy prawnej porozumienia

-          Szczegółowe określenie stron porozumienia

-          Szczegółowe określenie przedmiotu porozumienia

-          Określenie praw i obowiązków stron porozumienia (powinny być ekwiwalentne – na tym polega równość stron porozumienia)

-          Określony sposób przekazywania środków finansowych koniecznych na realizację tego zadania.

-          Określony czas na jaki czas porozumienie zostało zawarte

-          Okoliczności uzasadniające wypowiedzenie porozumienia i tryb tego wypowiedzenia oraz warunki rozliczenia

-          Określenie trybu ogłoszenia i daty wejścia w życie

-          Podpisy umawiających się stron.

Porozumienie jest czynnością dwustronną w której dwa organy wspólnym oświadczeniem woli kształtują treść stosunku prawnego. Dla tego typu porozumień administracyjnych organy muszą mieć upoważnienia ustawowe ponieważ organy administracji publicznej mają swoje zadania, obowiązki, uprawnienia, kompetencje określone w przepisach prawa o charakterze bezwzględnym obowiązującym. Jeżeli przepis prawa stanowi że jakieś zadanie należy do organu gminy, powiatu czy wojewody to on jest zobowiązany to zadanie wykonywać i bez przyzwolenia ustawowego nie może takiego zadania przekazać innemu podmiotowi albo wykonywać nie tak jak to prawo mu nakazało. Przepis ustawowy daje przyzwolenie organom aby w zakresie zadań które zostały jemu przypisane przekazał te zadania albo je realizował przy współpracy z inny organem.

Upoważnienie może mieć charakter ogólny – tego typu upoważnienia są w ustawach samorządowych, a także szczegółowe – znajdują się w przepisach prawa materialnego – wtedy będzie to realizacja zadania określonego w tej konkretnej ustawie.

Ustawa ustrojowa przewiduje że zawarcie porozumienia między gminami musi być poprzedzone podjęciem uchwały, w której organ stanowiący wyraża wolę zawarcia takiego porozumienia. Zawarcie porozumienia bez takiej uchwały skutkuje nieważnością. Uchwała jest potrzebna ponieważ każde porozumienie jakie zawiera jednostka samorządu terytorialnego jest przyjęciem dodatkowego obowiązku i zadań do wykonania. Po podjęciu uchwały, organ wykonawczy podpisuje porozumienie. Negocjowanie treści porozumienia następuje dużo wcześniej. Najpierw organy gminy ustalają wstępnie między sobą że istnieje potrzeba zawarcia porozumienia i wstępnie negocjuje się warunki. Przygotowuje się projekt porozumienia. Podjęcie uchwały skutkuje tym że projekt porozumienia jest zatwierdzany.

Umowy cywilno-prawne występują w sferze zarządzania majątkiem. Jest to majątek publiczny (wspólny). Organy samorządowe są upoważnione do zarządzania tym majątkiem. Zarządzanie majątkiem publicznym odbywa się w oparciu o przepisy o gospodarowaniu nieruchomościami. Dzieje się tak dlatego aby organy samorządowe nie miały całkowicie wolnej ręki w zarządzaniu. Mogą zarządzać ale muszą przestrzegać przepisów szczególnych.

Umowy cywilno-prawne mamy również tam gdzie organy administracji publicznej kupują usługi. Ze środków publicznych nabywają pewne usługi. Sama umowa jest umową cywilną ale proces dojścia do tej umowy i wyboru partnera umowy jest procedurą ustanowioną w przepisach o zamówieniach publicznych. Zawieranie umowy także w tym wypadku jest pod kontrolą przepisów szczególnych, tak aby strony nie miały całkowicie wolnej ręki w działaniu.

Zasady zawierania umów cywilno-prawnych

Jeżeli umowę zawiera podmiot prawa publicznego to musi być do tego umocowany (upoważniony)

Art. 46. USG

1. Oświadczenie woli w imieniu gminy w zakresie zarządu mieniem składa jednoosobowo wójt albo działający na podstawie jego upoważnienia zastępca wójta samodzielnie albo wraz z inną upoważnioną przez wójta osobą.

Inną upoważnioną osobą jest najczęściej kierownik lub dyrektor właściwego wydziału merytorycznego. Dzieje się tak dlatego że późniejsze wykonanie i kontrola będzie przypisana temu określonemu kierownikowi wydziału.

Art. 47.

1. Kierownicy jednostek organizacyjnych gminy nieposiadających osobowości prawnej działają jednoosobowo na podstawie pełnomocnictwa udzielonego przez wójta.

O ile art. 46 upoważnia do czynności z zakresu zwykłego zarządu, to art. 47 jest upoważnieniem do wykonywania wszelkich czynności polegających na składaniu oświadczeń woli przekraczających zwykły zarząd. Bardzo często w statutach gminy zawierane są postanowienia że kierownik określonej jednostki jest upoważniony do wykonywania w zakresie zarządzania majątkiem. Jeżeli mamy taką regulację prawną to zwykły zarząd wynika z samego faktu przekazania kierownikowi majątku do zarządu.

Art. 48.

1. Jednostka pomocnicza zarządza i korzysta z mienia komunalnego oraz rozporządza dochodami z tego źródła w zakresie określonym w statucie. Statut ustala również zakres czynności dokonywanych samodzielnie przez jednostkę pomocniczą w zakresie przysługującego jej mienia.

Przepis ten nie jest ostry ponieważ nie wiadomo czy chodzi o statut gminy czy statut jednostki pomocniczej. Najczęściej przyjmuje się że chodzi o statut gminy i wtedy w statucie gminy ustalane są upoważnienia dla wszystkich jednostek pomocniczych.

Zakres upoważnień musi być szczegółowo określony – czy dana jednostka pomocnicza może majątek sprzedać, wydzierżawić czy tylko może administrować.

Art. 50.

Obowiązkiem osób uczestniczących w zarządzaniu mieniem komunalnym jest zachowanie szczególnej staranności przy wykonywaniu zarządu zgodnie z przeznaczeniem tego mienia i jego ochrona.

Troszeczkę inaczej wyglądają upoważnienia w samorządzie powiatowym i samorządzie województwa. Przede wszystkim dlatego że mamy tam organ kolegialny.

Art. 48. USP

Oświadczenie woli w sprawach majątkowych w imieniu powiatu składają dwaj
członkowie zarządu lub jeden członek zarządu i osoba upoważniona przez zarząd.

Zarząd może upoważnić pracowników starostwa, kierowników powiatowych
służb, inspekcji i straży oraz jednostek organizacyjnych powiatu do składania
oświadczeń woli związanych z prowadzeniem bieżącej działalności powiatu.

Mamy wiec zasadę reprezentacji łącznej. Upoważnienie wygląda w ten sposób że uchwałą zarządu wskazywane są osoby które będą upoważnione do zawarcia określonej umowy, np. zarząd podejmuje uchwałę w sprawie sprzedaży nieruchomości i upoważnia do zawarcia umowy konkretne osoby.

Samorząd województwa.

Art. 57. USW

1.             Oświadczenia woli w imieniu województwa składa marszałek województwa
wraz z członkiem zarządu województwa, chyba że statut województwa stanowi
inaczej.

2.             Sejmik województwa może udzielić marszałkowi upoważnienia do składania
jednoosobowo oświadczeń woli, innych niż przewidywane w statucie woje­wództwa.

Mamy albo reprezentację łączną albo statut może ustalić pewne upoważnienia dla marszałka w zakresie składania oświadczeń woli lub sejmik województwa może udzielić marszałkowi upoważnienia do składania jednoosobowo oświadczeń woli.

Art. 56.

1.             Kierownicy wojewódzkich samorządowych jednostek organizacyjnych nie mają­cych osobowości prawnej działają jednoosobowo na podstawie pełnomocnictwa
udzielonego przez zarząd województwa.

2.             Do czynności przekraczających zakres pełnomocnictwa wymagana jest zgoda, w
formie uchwały, zarządu województwa.

Tak wygląda sprawa jeżeli chodzi o zarządzanie mieniem. Jeżeli jednak chodzi o składanie oświadczeń woli w zakresie spraw finansowych, pewną regułę w tym zakresie znajdujemy w ustawie o finansach publicznych

Art. 132.

Kierownik jednostki budżetowej jednostki samorządu terytorialnego może, w celu realizacji zadań, zaciągać zobowiązania pieniężne do wysokości kwot wydatków określonych w zatwierdzonym planie finansowym jednostki.

To nie jest przepis który daje kierownikowi upoważnienie do składania oświadczenia woli. Oświadczenie on musi uzyskać od organu wykonawczego, natomiast tu jest pokazana granica do jakiej kierownik może oświadczenia woli w sprawach majątkowych zaciągać.

Art. 133.

1. Czynności prawnych polegających na zaciąganiu kredytów i pożyczek oraz udzielaniu pożyczek, poręczeń i gwarancji oraz emisji papierów wartościowych dokonują dwaj członkowie zarządu wskazani w uchwale przez zarząd, z zastrzeżeniem gminy, w gminie dokonuje wójt (burmistrz, prezydent miasta).

Przepis ten ogranicza szeroki zakres upoważnień zawarty w ustawach ustrojowych. Ustawy ustrojowe dają upoważnienie do zawierania wszystkich umów, natomiast ustawa o finansach publicznych określa tylko ten szczególny typ umów które dotyczą spraw finansowych.

1. Wpływ organów administracji państwowej na działalność organizacji społecznych.

Założenie ogólne:

Sytuacja, iż organizacje, o których mowa (organizacje społeczne) są dobrowolnymi związkami obywateli oznacza, że przerwanie więzów organizacyjnych jest dla każdego członka stowarzyszenia szczególnie łatwe. Możność zerwania może być uzależniona od decyzji tego obywatela.

Tutaj autor podnosi, iż więzy łączące członka z organizacją społeczną są stosunkowo luźne, gdyż można w każdej chwili je zerwać. To z kolei powoduje, iż metody wpływania administracji publicznej na działalność stowarzyszeń, metody kierownia czy organizowania działalności stowarzyszeń muszą być szczególnie elastyczne i delikatne.

Autor mówi na początku, że są to dobrowolne stowarzyszenia. Jednak zazanacza, iż administracja państwowa chce nimi kierować i organizować ich działalność. Tym się kieruje. Tym samym organizacje społeczne są jednostkami podległymi, pozostającymi w strukturze, którymi się kieruje i organizuje ich działalność. Tutaj pojęcia funkcjonujące w administracji (administracji zcentralizowanej) autor spokojnie sobie przenosi na relacje administracja publiczna i dobrowolne stowarzyszenia.

Prowadzenie elementu nacisku ze strony administracji na stowarzyszenia doprowadzić może, ze względu na dobrowolność pracy członków, nie do wzmocnienia, ale do osłabienia aktywności stowarzyszenia lub do rezygnacji członków stowarzyszenia.

Jako, iż stowarzyszenie jest organizacją dobrowolną, administracja winna mieć świadomość, iż jeżeli za bardzo będzie naciskać na stowarzyszenie, to jego członkowie po prostu odejdą. Tak wynika z powyższego.

Sytuacja ta jednak nie uzasadnia rezygnacji z kierownictwa. Mimo wszystko administracja ma kierować. W interesie bowiem zorganizowanego społeczeństwa jest planowe skoordynowanie całej działalności społecznej. Tym koordynatorem może być tylko organ władzy lub administracji państwowej (poza koordynacją polityczą sprawowaną przez organy partyjne).

Uwidacznia się tutaj kierownicza rola partii.

Intensywność tego kierowania i udzielania organizacji społecznej pomocy przez państwo jest proporcjonalna do społecznej użyteczności organizacji. Zależy od tego z jakim zadaniem wykonywanym przez organizację społeczną mamy do czynienia.

Isnieje jeszcze jeden mechanizm – udzielanie pomocy. W gruncie rzeczy chodzi o pozyskiwanie sobie organizacji przez państwo w drodze udzielanej jej pomocy. Państwo nie udziela bowiem wsparcia „na piękne oczy”. Obowiązuje zasada „coś za coś”.

Zarysowują się tu te trzy sfery tych spraw, sfery o róznych możliwościach ddziaływania kierowniczego.

W działalności stowarzyszeń i w ich relacji z administracją publiczną mamy trzy sfery spraw. W zależności o jaką sferę będzie chodziło, możemy mieć do czynienia z różną intensywnością tego kierowniczego oddziaływania. W zależności o jakie sprawy będzie chodziło, o jakie zadania i jakie stowarzyszenie.

Pierwsza sfera to sfera najszerszej swobody działania organizacji społecznej. Chodzi tu działalność społecznie użyteczną, która zaspakaja zainteresowania stosunkowo wąskiej grupy osób. Dlatego też oddziaływanie kierownicze administracji może tu być niewielkie. Z reguły sprowadza się ono do weryfikacji działalności organizacji zgodnie z prawem. A więc organizacji, których działalność odnosi się do stosunkowo wąskiej grupy osób. Przykładowo: „stowarzyszenie chodowców róż”, skupiające głównie hobbistów. Nie istnieje tam potrzeba zbytniego nacisku czy organizacji działalności ze strony administracji. Ich działalność nie ma bowiem większego wpływu na życie publiczne i wystarczy tylko weryfikować ich działalność pod względem zgodności z prawem. Czyli dokonywać kontroli legalności.

Druga sfera to sfera wyraźnej zbieżności działalności organizacji społecznej z kierunkami działania państwa. Dzisiaj powiedzielibyśmu – sfera zadań publicznych. Istnieją tutaj możliwości zastosowania różnego rodzaju dofinansowania ze środków państwowych (dotacji itp.), stąd i oddziaływanie kierownicze administracji jest stosunkowo szerokie.

Sprawa trzecia – stosunkowo wąska - dotyczy sytuacji, gdzie organy stowarzyszenia wykonują funkcje zlecone administracji publicznej. Na mocy wyraźnego postanowienia prawa zastępują organy administracji państwowej. Może tu występować nadzór równy nadzorowi instancyjnemu. Tak więc w przypadku funkcji zlecony, mamy już do czynienia z nadzorem instancyjnym.

2. Układ stosunków pomiędzy administracją publiczną a organizacjami społecznymi...

W polityce organów Polski Ludowej w odniesieniu do stowarzyszeń dają się wyodrębnić trzy okresy. Pierwsze lata Polski Ludowej charakteryzują się wybitnym wzrostem aktywności społecznej, której wyrazem jest powstawanie  różnego rodzaju stowarzyszeń, powoływanych głównie dla rozwiązywania problemów w skali lokalnej.

Jest to okres tuż powojenny, kiedy na zasadzie takiego oddolnego ruchu społecznego tworzyły się różnego rodzaju organizacje społęczne. Były to stowarzyszenia tego typu jak lokalne stowarzyszenia kulturowe, stowarzyszenia osób o zainteresowaniach szczególnych (sportowe, batalistyczne itd.) Działalność tych stowarzyszeń była podtrzymywana przez terenowe organy państwowe. W jaki sposób była ona podtrzymywana autor nie pisze.

Okres drugi to lata 1950- 1956. Pomimo, iż październik 65’ stanowił okres „zrywu”, który miał prowadzić do decetralizacji, jednak -tak jak w przypadku sinusoidy - stopniowo decentralizacja ta ustępowała centralistycznym zapędom. W okresie tym pojawiły się poglądy, iż stowarzyszenia stanowią społeczną konkurencję dla działalności rad narodowych. Poglądy takie znalazły się w podręcznikach radzieckich, kóre były dostępne na naszym rynku. Pomimo to, ich tekst został „żywcem” przenesiony do polskiej literatury. Dalej pisano, że ich prawem określona samodzielność może stanowić punkt wyjścia dla działalności określanych wówczas, jako politycznie niepożądane. Uważano, że swoboda w zakładaniu stowarzyszeń przez obywateli prowadzi do narażenia panującego ustroju. Stąd zadania stowarzyszeń były stopniowo formalnie przejmowane przez organizacje i instytucje państwowe, zaś same stowarzyszenia likwidowano (z jakiegokolwiek powodu). Szczególny charakter spraw prowadzonych uorzednio przez stowarzyszenia doprowadził do zaktywizowania się ruchu społecznego. Innymi słowy -zadziałała aktywność społeczna- w kierunku organizowania się dla celów rozwijania własnych zainteresowań, poglądów, potrzeb itp. Jednak wszelkie tego typu działania były niemile widziane przez władze państwowe. W ten sposób zwykły „nawyk” ludzki (człowieka jako istoty społecznej) do organizowania się był skutecznie tłumiony.

Obecnie ta aktywność społeczna zanikła. Nie posiadamy nawyku organizowania się.

Trzeci okres w historii powojennej Polski zmienił się zasadniczo w roku 1956r. Wówczas to, dla potrzeb społecznych, programowo włączona została samodzielna praca związków społecznych. Same tylko lata 1957 – 58 przyniosły powstanie większej ilości stowarzyszeń. Aktualnie w Polsce działa kilkadziesiąt  tysięcy stowarzyszeń, dla których podstawą funkcjonowania jest ustawa „Prawo o stowarzyszeniach”. Zrzeszają one kilka milionów członków.

Stowarzyszenia nie odgrywały większej roli w życiu społecznym.

Druga sprawa, którą należałoby przedstawić na wykładzie:

Po roku 1956 pojawiły się poglądy dotyczące możliwości współdziałania administracji publicznej z organizacjami społecznymi, która była w stosunkowo wąskim stopniu wykorzystywana. Formalnie jednak istniała i w podręcznikach również była omawiana.

Zlecanie funkcji administracji państwowej w zakresie spraw administracyjnych.

Mamy tu do czynienia z sytuacją, gdzie w sposób świadomy na grucie literatury prawniczej i aktów prawnych pojawia się instytucja zlecania. Mówiło się wówczas o zleceniu zadań i funkcji administracyjnych, ale nie była to absolutnie płaszczyzna umów. Wszystkie czynności polegające na zlecaniu stanowiły dobrą wolę organów administracji publicznej (państwa). Państwo, na mocy aktów władczych jednostronnych, dopuszczało czy też przewidywało możliwość zlecanie pewnych zadań lub funkcji organizacjom społecznym.

1. Zadania i funkcje administracyjne.

Podejmując zagadnienie przenoszenia kompetencji między radami narodowymi ustawa o radach narodowych jak wiadomo wprowadziła rozróżnienie zadań rad narodowych i spraw administracyjnych.

Kwestie te wiążą się z funkcjonowaniem rad narodowych, które były wtedy jednolitym systemem organów administracji terenowej. Jeżeli dochodziło do jakiś kontaktów ze stowarzyszeniami to tylko na linii rady narodowe i organy wykonawcze a organizacje społeczne.

Wprowadzono to zostało ze względu na różnych charakter spraw prowadzonych przez administrację. Inny organ prawny oddziaływuje na administrację na .........a w ich decyduje o wywłaszczeniu

Autor nie używa tu jeszcze określenia działań niewładczych i władczych (pojawiły się one znacznie później), ale wyraźnie widzi on różnicę między tymi metodami działania.

W znaczeniu szerokim, przekazywanie to można rozumieć jako przekazywanie wszelkich spraw prowadzonych wcześniej przez organy administracji, wykonywanych we wszelkich formach, na rzecz organizacji nie będących organami administracji państwowej. A więc jako zlecanie zadań.

W tym ujęciu można by mówić o przekazaniu przez organ administracji państwowej propagatyw do (zwalczania biedy na wsi?) na rzecz założonej tam organizacji PCK albo przekazaniu na rzecz uprawnionego lekarza spółdzielczej przychodni zdrowia prawa do wydawania nakazu w sprawie szczepień ochronnych. Jedna i druga grupa spraw prowadzona być może po przekazaniu przy pomocy organów administracji państwowej i pod jej szczególnym nadzorem. Nie będą to już bowiem funkcję administracji państwowej - ani z tytułu podmiotu, który wykonuje te zadania, ani tytułu form właściwych tylko organom administracji państwowej. Funkcje te stały się funkcjami organizacji społecznych, wykonywanymi przy ewentualnej pomocy państwa oraz pod nadzorem. Stąd należy odróżnić zlecanie zadań i zlecanie wykonywania funkcji administracji państwowej. Dlatego też o funkcjach przekazanych administracji państwowej słusznie będziemy mówić wówczas, gdy prawnym podmiotem wykunującym te funkcje nie jest już organ administracji państwowej wobec ich przekazania, ale dla ich wykonywania niezbędne jest nadal dopuszczenie posługiwania się tymi formami działania, które są właściwe tylko organom administracji. Forma działania świadczy więc o tym, iż funkcje te nie straciły charakteru państwowego, a zmienił się tylko podmiot wykonujący te funkcje.

Skoro przyjmujemy, że do tworzenia aktów administracyjnych nięzbędna jest podstawa ustawowa i skoro nie budzi wątpliwości zasada, że przepis kompetencyjny - tak jak każdy inny przepis - jest nienaruszalny oranowi administracyjnemu (a więc nie może on bez zgody ustawowej przekazywać swych kompetencji innemu organowi administracyjnemu), to wówczas staje się jasne, że zlecanie funkcji administracyjnych jednostkom niebędącym organami administracyjnymi może nastąpić tylko w drodze ustawy i na mocy wyraźnego upoważnienia ustawowego.

Zlecenie to dokonanie aktu administracyjno- prawnego. Gdyż sam charakter aktu zlecającego wskazuje, iż zlecenie dotyczy nie konkretnej sprawy, ale pewnej grupy spraw określonego typu. Jednostka wykonująca funkcje zlecone administracji, wykonuje je na zasadach ogólnie obowiązujących w działalności organów administracji. A więc przy zastosowaniu odpowiedniego postępowania, podlegającym ustalonym prawem formom o kontroli i nadzoru.

Podręcznik, z którego czytane były powyższe fragmenty pochodzi z lat 70- tych. Tak wyglądała wówczas wiedza o relacjach zachodzących pomiędzy państwem a organizacjami społecznymi. Wydawałoby się, że już jakieś początki społeczeństwa obywatelskiegi „przebłyskują”, lecz nadal wszędzie jest mowa o kierowniu, organizowaniu, nadzorze instancyjnym. Czyli nie jest to jeszcze państwo obywatelskie.

Wszystko o czym będzie mowa na niniejszym wykładzie, przy okazji omawiania umowy administracyjnej - wszystkie te relacje, które się dokonują pomiędzy państwem a organizacjami pozarządowymi - to jest nowa jakość. Są to rzeczy zupełnie, zupełnie świeże.

ORGANIZACJE SPOŁECZNE I ICH RELACJA DO ADMINISTRACJI PUBLICZNEJ.

Można powiedzieć, że na dzień dzisiejszy założeniem ustrojowym (konstytucyjnym) jest budowanie państwa obywatelskiego. Czyli takiego państwa, gdzie obywatele zrzeszając się w różny sposób czynią to na podstawie praw konstytucyjnych. Tworzą organizacje i te organizacje powinny być włączane do wykonywania zadań administracji publicznej.

Podstawowe zasady, z którymi ciągle będziemy mieć do czynienia:

1.     Zasada pomocniczości.

Najogólniej rzecz biorąc zasada ta, w takim ujęciu jak obecnie obowiązuje, ukształtowała się w latach 1970- 76. Dzisiaj zasada pomocniczości rozumiena jest dwojako:

q                                na gruncie konstytucji -przepisów prawa publicznego-[1]pojawiła się zasada pomocniczości, rozumiana jako tzw. wertykalna[2] zasada pomocniczości. Polegała ona na tym, że dokonano przebudowy administracji (pewnych przesu...